Raksta sākumu lasiet 22. februāra numurā un šeit!
Viens no Baltkrievijas opozīcijas līderiem Pāvels Latuško fokusē uzmanību uz divu veidu ierobežojumiem – tie ir lēmumi par sektoriālo sankciju ieviešanu, kas tika pieņemti pēc pasažieru lidmašīnas Ryanair pārtveršanas 2021. gada jūnijā, kā arī kopējais ES, ASV, Lielbritānijas un Kanādas risinājums, kas tika pieņemts 2021. gada 2. decembrī. Viņa ieskatā šīs patiesi ir pietiekami spēcīgas, nopietnas ekonomisko sankciju paketes.
Faktiski Nacionālās antikrīzes pārvaldes (NAP) līderis akcentē visai principiālas izmaiņas ES ierobežojumu politikā un ierēdņu domāšanā, kas pēdējā laikā evolucionē lielā ātrumā. Jau kopš 2010. gadu sākuma daudzi bija vienisprātis, ka sankcijām pret Baltkrieviju drīzāk ir psiholoģisks un simbolisks raksturs un ka tām būtu jāvairo iekšējais spiediens pret Aleksandru Lukašenko varas iekšienē.
Paspēja pārgrupēties
Kaut vai baltkrievu tieslietu sistēmas un spēka struktūru darbiniekiem tomēr būtu jāsaprot, ka saraksts pats par sevi ir marķējums, piemēram, varas maiņas gadījumā. Lai arī maz kādam no sankcionētajiem ir konts ES bankā vai investīcijas ES uzņēmumā, kā arī viņi salīdzinoši reti devušies uz ES, tomēr cita lieta, ja viņu bērni dzīvo ES teritorijā un viņiem tiek adresēts psiholoģisks spiediens.
ES ierēdņi pārsvarā ilgus gadus uzskatīja, ka sankcijas nav ne tirdzniecības, ne ekonomiska rakstura, bet gan tieši ārpolitikas instruments. Proti, ES sankciju būtība ir nevis tajā, lai iespaidotu kādas valsts ekonomiku, bet gan tām ir politiska vēstījuma loma un tām precīzi jāakcentē, kas tieši Rietumus neapmierina tās valsts, pret kuru viesti ierobežojumi, uzvedībā, – apmēram ar šādiem vārdiem tradicionāli ierobežojumu būtību varēja raksturot daudzi Briseles ierēdņi. Tomēr ES sankciju filosofijas izmaiņas, kas atspoguļojās 2021. gada paketēs, nenozīmē, ka pēdējie ierobežojumi būtu tuvu ideālam un ka nevarētu runāt arī par gribas trūkumu.
To aspektu saraksts, kuros var ieraudzīt sankciju problemātiku, ir jo garš. "Pirmkārt, tas, ka sankcijas tika pieņemtas ar to pielietošanas nobīdi, kas sniedza iespēju režīmam pārgrupēties, izmantojot šo laikposmu priekš tā, lai minimizētu sankciju efektu, atrastu alternatīvus preču piegādes ceļus, tādējādi izvairoties no negatīvām sekām," sankciju problemātikas uzskaitījumu aizsāk P. Latuško un turpina: "Tas, ka sankcijas netika piemērotas pirmajos mēnešos pēc neleģitīmajām vēlēšanām, kad baltkrievi izgāja ielās, tas, ka tās tika izkliedētas ilgstošā laikposmā, ka arī tas, ka tajās ieviests tik daudz izņēmumu, nesniedz to efektu, uz ko mēs cerējām. Neefektīvas ir tādas sankcijas, kas tiek piemērotas uz šo brīdi. Sankcijas ir efektīvs instruments, ja tās ir vienlaicīgas, jaudīgas, konsolidētas, bez izņēmumiem."
NAP ekonomikas grupas vadītājs problēmu risinājumu saredz analītikas kvalitātes uzlabošanā: "Daudzām apspriestajām metodēm diemžēl ir maza efektivitāte, kā, piemēram, attiecībā uz Belavia pieņemtais lidmašīnu līzinga līgumu aizliegums. Belavia banālā kārtā nav vajadzīgs tik liels lidmašīnu daudzums, un šāds force majeure viņiem izrādījās burtiski dāvana. Vienlaikus pastāvēja risinājumi, ar kuru palīdzību varēja nosēdināt līzingā ņemtās lidmašīnas, un Belavia nāktos turpināt veikt līzinga maksājumus."
Baltkrievu opozīcija pauda lielu neapmierinātību pēc ES trešās ierobežojumu paketes parādīšanās. Nikolajs Halezins, Baltkrievijas Brīvā teātra izveidotājs un viens no nesamierināmākajiem režīma pretiniekiem, šo paketi izdevumam Naša Ņiva raksturoja ļoti emocionāli, atgādinot, ka pie tās veidošanas "strādāja milzīgs skaits cilvēku – žurnālisti, pētnieki, dažādu slepeno dienestu darbinieki". Šī grupa bija sev izvirzījusi mērķi – ES jāsaņem "vispilnīgākais saraksts". Saskaņā ar N. Halezina teikto izstrādātajā piedāvājumā tika iekļauti vairāk nekā simts baltkrievu tiesnešu uzvārdi, savukārt biznesmeņu, kas strādā ar Lukašenko ģimeni, – vairāki desmiti. Un ikvienu vārdu pavadījusi detalizēta informācija.
"Rezultātā mēs ieraudzījām sarakstu, kas sastādīts pēc absolūti nesaprotamas shēmas. Visdrīzāk tas bija kaut kāds Putina un Lukašenko lobistu darbs," akcentēja N. Halezins, kurš uzskata, ka ES jātiek skaidrībā, kurš gan "tik efektīvi pie tā pastrādājis".
Bieza izņēmumu kārta
Kālija produkcija ir tas sankcijām pakļautais Baltkrievijas ekonomikas sektors, ap kuru joprojām risinās karstas diskusijas, tām projicējoties uz sektoriālo ierobežojumu efektivitāti kopumā. Nav runas, ka sankciju izstrādātāji attiecīgo nozari nebūtu pamanījuši, tomēr rezultāts grūti izprotams. P. Latuško: "Viena no nozīmīgākajām problēmām – sankcijas virknes ES dalībvalstu spiediena ietekmē apaugušas ar diezgan biezu izņēmumu kārtu. Kā spilgtāko piemēru var minēt kālija mēslojuma jomu – 2021. gada jūnijā tika ieviestas sektoriālās sankcijas piegādēm uz ES. Tomēr no ierobežojumiem tika izņemtas pozīcijas, kur kālija hlorīda īpatsvars produktā sastāda 40–60%, lai arī šī ir galvenā Eiropas tirgum piegādātā kālija mēslojuma daļa. Tātad šo sektoriālo sankciju efektivitāte minimizēta."
Saskaņā ar starptautiskās datubāzes Comtrade datiem 2020. gadā ES dalībvalstis importēja no Baltkrievijas kālija mēslojumu 206 miljonu ASV dolāru apmērā. Tostarp Polija – 77,6 miljonus, Beļģija – 49 miljonus dolāru. Tāpat kālijs ietilpst Baltkrievijas kompleksā mēslojuma (NPK) sastāvā; šī mēslojuma veida imports uz ES no Baltkrievijas 2020. gadā bija papildus 116 miljonu dolāru, izriet no Comtrade datubāzes. NPK, pateicoties veiklai kodu sistēmas izmantošanai, ES sankcijas vispār neskar.
Uzņēmumam Belarusjkalij, kurš ir viens no pasaulē lielākajiem kālija mēslojuma ražotājiem – iekarojis ap piektdaļu pasaules tirgus – un kura kopējais eksports 2020. gadā bija 2,4 mljrd. dolāru, nozīmīgākās importētājvalstis ir Brazīlija, Indija un Ķīna. Kālija ražojumus atšķirībā no naftas produktiem vienkāršāk eksportēt, un eksistē diezgan daudz tirgu, uz kuriem tos pārvirzīt. Lai arī uz ES orientēti tikai 10% Belarusjkalij eksporta, sankcijām vienalga vajadzēja dot vienu no sāpīgākajiem triecieniem A. Lukašenko režīmam. Tomēr sākotnēji gaidītais efekts nav sasniegts.
Pagātnē Belarusjkalij jau sadūries ar sarežģījumiem starptautiskajā tirgū. Toreiz Baltkrieviju izglāba Katara, palīdzot minimizēt iespējamās negatīvās sekas. Noteikti arī šoreiz Lukašenko cer uz atsevišķu Tuvo Austrumu valstu palīdzību, kas var darboties pretēji ES lēmumiem.
Svarīgi piebilst, ka viens no ilglaicīgiem un būtiskiem starptautisko sankciju pielietošanas principiem vēsta: tām nevajadzētu kaitēt ierobežojumus pieņemošo valstu labklājībai. Protams, ārlietu institūciju ierēdņiem šeit teju viss skaidrs, ja vien pie lietas netiek pielaisti ekonomikas eksperti – viņi spēj pierādīt, ka ikviens sektoriālais ierobežojums kaitēs to pieņēmušajām valstīm. Domājams, šāda strīda konceptuālā risinājuma izstrāde – varbūt tā var rezultēties EK Zaļās grāmatas formātā – notiks nākotnē.
Tomēr kaislības ap kālija mēslojuma sektoru neliecina, ka ES ierobežojumu izstrādē izšķirošas bijušas tieši diskusijas un domstarpības starp ārlietu un ekonomikas institūciju ierēdņiem. Fakts, ka ierobežojumi no ES puses tika rosināti un pieņemti, taču to reālais efekts nonivelēts, liek spriest par to, ka vienā svaru kausā ievietojama kopēja vēlme piepulcēt Baltkrieviju demokrātisko valstu saimei, taču otrā – iespaidīgu lobētāju pārstāvētas intereses.
"Demokrātiskām valstīm tāpat ir savas biznesa intereses, un lieli biznesi lobē, lai kompānijas, ar kurām tie sadarbojas, netiktu sankcionētas," saka Baltkrievijas opozīcijas līdere Svetlana Tihanovska. "Norvēģu kompānija Yara var kalpot kā lielā biznesa interešu aizsardzības piemērs, kas neraugās uz represijām, kuras notiek Baltkrievijā un uzņēmumā Belarusjkalij, no kura Yara turpina pirkt kāliju."
"Patiesi, mūsu rīcībā ir informācija, ka virkne valstu izmanto savas veto tiesības sankciju piemērošanā, protams, darbojoties nacionālo un transnacionālo korporāciju, kas reģistrētas šo valstu teritorijā, interesēs," piebilst P. Latuško. "Ir zināms, kas ir šo valstu galvenie partneri, kuri centās ieviest izņēmuma punktus sankcijās kālija mēslojuma jomā, un kur atrodas galvenie finanšu centri, kas tiecās ierobežot pret Baltkrievijas finanšu sektoru vērstās sankcijas."
Maģiskā lode
ES sankciju saraksta izstrāde ir daudzpakāpju process. Parasti piedāvājums ieviest ierobežojumus pret kādu valsti tiek rosināts ES Ministru padomes sēdē, kas šajā gadījumā ir visu ES 27 dalībvalstu ārlietu un Eiropas lietu ministru apspriede. Ārlietu institūciju augstākie vadītāji pēc tam atgriežas savās zemēs, apspriež jautājumu un gatavo piedāvājumus to vai citu fizisko un juridisko personu iekļaušanai sarakstā. Parasti šajā etapā pieslēdzas arī citas nacionālās institūcijas, piemēram, Finanšu, Tieslietu, Iekšlietu ministrija.
Protams, ne visas valstis šajā procesā ir vienādi aktīvas. Kāda uz kopējo apspriedi var ierasties ar pāris uzvārdiem, cita – ar garumgaru sarakstu. Visas darbojas, vadoties no nacionālajām interesēm un attiecīgās tēmas svarīguma to skatījumā; protams, dažādi ieinteresētie spēki un lobisti vēlas viest korekcijas šajos aspektos. ES Ministru padome, kas apvieno augsta līmeņa politiķus, atrodas Eiropas lēmumu pieņemšanas sistēmas pašā centrā, neraugoties uz to, ka vēsturiski aizsākās likumdošanas pilnvaru dalīšana ar Eiroparlamentu. Padome ir vissarežģītākais institūts interešu pārstāvības aspektā. Pirmkārt, mijiedarbība ar padomi, kas kopumā fokusēta uz nacionālo interešu aizstāvēšanu, nozīmē mijiedarbību ar dalībvalstu valdībām, kas līdz ar to ievērojami samazina Briselē darbojošos lobistu "pieejas punktus" šim institūtam.
Otrkārt, padomei mazāk nekā Eiropas Komitejai vai Eiroparlamentam vajadzīga tehniska rakstura informācija, kas ir viens no Briselē reģistrēto lobistu trumpjiem. Nepieciešamības gadījumā padome var gūt informāciju no saviem nacionālajiem institūtiem un lobistiem, līdz ar to padome tiek uzskatīta par vismazāk atklāto un caurskatāmo Briseles galveno institūtu vidū.
Cilvēki, kas strādā pie sankciju saraksta, dara to maksimāli konfidenciālos apstākļos. Informācija par sākotnējām, proti, daudz garākām, ierobežojumu sarakstu versijām un tiem, kuri un kāpēc beigu galā izsvītroti vai pierakstīti klāt, nedrīkst "izspraukties uz āru". Tāpat būtiski, lai lobisti neuzzinātu, kuras personas strādā pie saraksta sastādīšanas, un necenstos tās ietekmēt. Šī paša iemesla dēļ – lai nebūtu noplūžu – pie sankciju sarakstu veidošanas izvairās piesaistīt cilvēkus no malas: piemēram, PR un juridisko firmu, nevalstisko pētniecības centru darbiniekus un "domu fabrikas". Sankciju izstrāde prasa ļoti pedantisku pieeju, lai arī nereti tā norisinās trauksmes režīmā.
Padome atturas no lobistu reģistrēšanas un parasti visus grupu interešu pārstāvjus noadresē uz EK. Savukārt ministri bieži uztur kontaktus ar savu valstu lobistu grupām, atsaucoties uz nacionālos lobijus regulējošo likumdošanu, kas paver konkrētas iespējas ietekmēt ES Padomes pieņemtos lēmumus. Melnrakstu apspriešana darba grupās un komitejās – svarīga stadija kompromisu meklēšanā. Galvenā apspriešana norisinās šajā etapā, kur galvenā uzmanība fokusējas uz tehniskiem jautājumiem. Nekad nenotiek balsošana, lēmumi tiek pieņemti konsensa ceļā, parādās kompromisa melnraksts; iesaistīti atašeji, darba grupu un komiteju dalībnieki, padomes Ģenerālsekretariāts un tā Juridiskais dienests.
Vispārējos vilcienos – ap 75% no visiem ES likumdošanas aktiem izdodas saskaņot tieši attiecīgajās darba grupās. Kopumā tieši šajā posmā lobisti strādā visaktīvāk, cenšoties ietekmēt ierēdņus, kuri ir eksperti un īsteno visus sagatavošanas darbus nākamajām stadijām. Sekojošais sankciju ierosināšanas etaps: apspriešana pastāvīgo pārstāvju komitejās COREPER II un COREPER I, kuru sastāvu attiecīgi veido dalībvalstu vēstnieki un viņu vietnieki, – notiek pozīciju saskaņošana, tostarp politiskajā sķērsgriezumā. COREPER ir galvenā padomes darba sagatavošanas struktūra. Pastāvīgo vēstnieku ES un viņu vietnieku ietekme ir ārkārtīgi liela, viņi ir saistošais posms starp darba grupām un Eiropas Ministru padomi; visi lēmumi – bez izņēmuma – iziet caur viņu rokām.
COREPER iedalāms divās komitejās: COREPER II sastāvu veido dalībvalstu vēstnieki ES, COREPER I – viņu vietnieki. Turklāt COREPER I atbild par jautājumiem, kas saistīti ar specifiskām nozarēm, kamēr COREPER II lielākoties pievēršas politiskām, ekonomiskām un institucionālām lietām, kā arī kopējās tirdzniecības politikas jautājumiem. Pēdējie ierindojami starp tiem aspektiem, kurus bieži vēlas iespaidot lielu un sazarotu starptautisku biznesu noalgoti lobisti. Tālāk jau padomes sēde – pārrunas, galīgo lēmumu pieņemšana, balsošana; šajā stadijā iesaistīti ministri, Ministru kabineta locekļi, pastāvīgie pārstāvji. Padomē tiek apspriesti gandrīz vienīgi politiski jūtīgie jautājumi, kas prasa saskaņošanu visaugstākajā līmenī.
Tiek uzskatīts – ja kāds otršķirīgas nozīmes jautājums aizceļojis līdz diskutēšanai padomē (žargonā – "viltus B punkts"), tad COREPER darbs izgāzies, jo nav atrasts kompromiss agrākos pozīciju saskaņošanas posmos. Šādi arī var parādīties ar lodīšu pildspalvu veikti labojumi jau izdrukātos dokumentos. Kā rāda kopējā ES likumdošanas aktu pieņemšanas statistika, COREPER darba stadijā tiek saskaņoti 15–20% aktu projektu, kamēr pārējie – darba grupu ietvaros.
Tieši COREPER līmenī Kipras vēstnieks ES vienu mēnesi bloķēja pirmās pret Baltkrieviju vērstās sankciju paketes ieviešanu, pieprasot Briselei ieviest ierobežojumu pasākumus pret Turciju, kas veic gāzes izpēti strīdīgos Vidusjūras austrumu daļas ūdeņos. Kipras pozīciju sāka atbalstīt pat Francijas Eiropas lietu valsts ministrs Klemāns Bons. Ierobežojumi un to pagarināšana tiek ieviesta vien tajā gadījumā, ja tos atbalstījuši visi padomes locekļi. Institūcijas darbība nav caurredzama, un to var saukt arī par necaursitamu. Visas tikšanās notiek aiz aizvērtām durvīm, nekādi apspriežu dokumenti nav paredzēti publiskošanai. Rezumējot – padome pārvalstu lobēšanai ir visneērtākā institūcija, taču tā ir visai atvērta lobēšanai caur nacionālajiem kanāliem.
Institucionāli iemesli
Ja turat rokā ierobežojumiem pakļauto personu, organizāciju un kompāniju sarakstu, tad jāzina, ka daudz ko no sankciju problemātikas tajā neieraudzīsiet. Līdztekus paša melnā saraksta objektivitātei eksistē virkne institucionālu iemeslu, kāpēc pret Baltkrieviju vērstās sankcijas nav izteikti efektīvas.
Piemēram, redzama tehniski birokrātiskā elementa klātesamība. Ierobežojumiem pakļautās ekonomiskās vienības, pēc S. Tihanovskas štāba padomnieka ekonomikas jautājumos un pētniecības centra Investigatebel vadītāja S. Ivaškeviča vārdiem, "turpina strādāt tādēļ, ka, vai jau pirms sankciju ieviešanas vai dažas dienas pēc tam, īpašnieki daudzmiljonu uzņēmumus pārreģistrē uz savu darbinieku, radinieku vārda, lai turpinātu tos pārvaldīt. Apiet sankcijas ir visai vienkārši. Nepieciešams vienīgi pārreģistrēt biznesu uz kādu tuvu cilvēku, bet sankciju īstenošanas mehānisms ir pietiekoši neveikls un nepaspēj reaģēt uz šāda veida pārmaiņām. Proti, koriģēšana notiek pēc vairākiem mēnešiem, kamēr firmas pārreģistrācijai pietiek ar dažām dienām. Ievērojama daļa uzlikto ierobežojumu viegli apejama, piemēram, caur Krieviju. Vai ES apetīte ir pietiekami liela, lai rūpīgi izsekotu tam, kā sankcijas tiek apietas, nav līdz galam skaidrs.
Ir trīs institūcijas, kas Eiropā atbild par pret Baltkrieviju vērstām sankcijām, proti: Eiropas Ārējās darbības dienesta (EEAS) Baltkrievijas ofiss un sankciju ofiss, kā arī Finanšu stabilitātes, finanšu pakalpojumu un kapitāla tirgu savienības (FISMA) ģenerāldirektorāts. Tajos nestrādā daudz cilvēku, šim personālam nav lielas sankciju piemērošanas pieredzes. Par to var spriest, piemēram, pēc tā, ka pietiek baltkrievu uzņēmumus pārrakstīt uz citiem darbiniekiem, un ES institūcija sāk meklēt tieši šo personu saiknes ar A. Lukašenko. Un neatrod – tāpēc ka to nav. Taču saiknes bijušas iepriekšējam īpašniekam, ar kuru jaunos nominālos īpašniekus saistījušas darba attiecības.
Turpinājums sekos.